Решение Ульяновского областного суда от 06.02.2014 по делу N 3-3/2014 <О признании недействующим приложения N 2 к приказу Министерства экономики Ульяновской области от 17.08.2012 N 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии приборов учета электрической энергии на территории Ульяновской области">
УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 6 февраля 2014 г. по делу № 3-3/2014
Ульяновский областной суд в составе:
судьи Королевой А.В.,
при секретаре Б.Г.И.,
с участием прокурора Фомичева Д.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим приказа Министерства экономики Ульяновской области от 17 августа 2012 года № 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии приборов учета электрической энергии на территории Ульяновской области" (с изменениями) в части утверждения приложения № 2 "Нормативы потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды",
установил:
Некоммерческое партнерство "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" обратилось в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим приказа Министерства экономики Ульяновской области от 17 августа 2012 года № 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии приборов учета электрической энергии на территории Ульяновской области" (с изменениями) в части утверждения приложения № 2 к приказу, предусматривающему нормативы потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды.
Заявление мотивировало тем, что при расчете нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды был применен расчетный метод, как указано в самом оспариваемом акте. Однако, имелись основания для применения метода аналогов, предусмотренного Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, поскольку, согласно данных сайта Комитета ЖКХ администрации города Ульяновска по состоянию на 17 июня 2013 года, общий процент оснащенности многоквартирных домов приборами учета составляет 99%. Кроме того, при установлении оспариваемых нормативов Министерство не обращалось ни к исполнителям коммунальных услуг, ни к ресурсоснабжающим организациям с запросом о предоставлении данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в многоквартирных домах.
Применение Министерством расчетного метода, а не метода аналогов, привело к занижению нормативов потребления рассматриваемой коммунальной услуги, что существенно нарушает права и законные интересы управляющих компаний, товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов. Разница между нормативным и фактическим потреблением коммунальной услуги является существенной. Поскольку заранее известно, что собственники жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах не примут на общих собраниях решений о распределении между собой объема коммунальной услуги в размере превышения, то управляющие организации понесут прямые убытки, оплачивая за свой счет ресурсоснабжающей организации за фактически потребленный ресурс. Это усугубит экономическое положение управляющих организаций, вплоть до их банкротства.
Также обращает внимание в поданном заявлении, что Министерство при установлении нормативов использовало данные отчета, подготовленного ООО "Экспертно-консалтинговый центр" в 2011 году, в то время, как оспариваемые нормативы установлены и действуют с 17 августа 2012 года, и с изменениями от 28 января 2013 года.
Установление заниженных нормативов не стимулирует потребителей коммунальной услуги устанавливать индивидуальные приборы учета и нарушает общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики.
В судебном заседании представители Некоммерческого партнерства И.О.А. и С.Е.С. заявление поддержали, дав пояснения аналогичные содержанию поданного в суд заявления.
Представитель Министерства экономики и планирования Ульяновской области (правопреемник Министерства экономики Ульяновской области) М.О.А. просила в удовлетворении заявления отказать. Пояснила, что оспариваемый приказ принят в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, расчеты нормативов соответствует утвержденным формулам. Расчетный метод был использован в связи с тем, что методом аналогов подсчитать нормативы не имелось возможности. Вывод о невозможности использования метода аналогов основан на заключении ООО "Экспертно-консалтинговый центр" от 2011 года и отсутствии данных для применения метода аналогов, так как муниципалитеты на запрос о представлении соответствующих данных не ответили.
Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Фомичева Д.Ю., полагавшего необходимым заявление удовлетворить, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 16 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.
Частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
23 мая 2006 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 306 утверждены Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг (далее по тексту - Правила № 306), которые определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) и требования к их формированию.
Пунктом 3 Правил установлено, что нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - уполномоченные органы).
Приказом Министерства экономики Ульяновской области от 17 августа 2012 года № 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии индивидуального прибора учета электрической энергии на территории Ульяновской области" были утверждены нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению на общедомовые нужды - приложение № 2.
Впоследствии в приказ дважды вносились изменения от 06 сентября 2012 года № 06-284 и от 28 января 2013 года № 06-17.
На день рассмотрения заявления приложение № 2 к приказу действует в следующей редакции:
НОРМАТИВЫ ПОТРЕБЛЕНИЯ
КОММУНАЛЬНОЙ УСЛУГИ ПО ЭЛЕКТРОСНАБЖЕНИЮ
НА ОБЩЕДОМОВЫЕ НУЖДЫ
№ п/п
Группы оборудования, являющегося общим имуществом многоквартирного дома
Этажность здания
Норматив, кВт·ч на 1 кв. м общей площади помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, в месяц
1.
Осветительные установки
1 - 2
0,123
3 - 4
0,187
5
0,213
6 - 9
0,298
10 - 15
0,391
16 и выше
0,578
2.
Осветительные установки, системы противопожарного оборудования и дымоудаления, дверные запирающие устройства, усилители телеантенн коллективного пользования
1 - 2
0,128
3 - 4
0,192
5
0,217
6 - 9
0,300
10 - 15
0,400
16 и выше
0,610
3.
Осветительные установки, силовое оборудование лифтов, системы противопожарного оборудования и дымоудаления, дверные запирающие устройства, усилители телеантенн коллективного пользования
6 - 9
0,872
10 - 15
1,296
16 и выше
2,233
4.
Осветительные установки, силовое оборудование лифтов, системы противопожарного оборудования и дымоудаления, дверные запирающие устройства, усилители телеантенн коллективного пользования, насосное оборудование холодного и горячего водоснабжения, а также системы отопления и другое оборудование
1 - 2
0,128
3 - 4
0,230
5
0,283
6 - 9
0,947
10 - 15
1,387
16 и выше
2,341
Примечание:
Нормативы потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды установлены с применением расчетного метода.
Оспариваемый приказ и изменения были официально опубликованы в газете "Ульяновская правда": № 90 (23.215) от 22 августа 2012 года, № 102 (23.227) от 19 сентября 2012 года, № 10 (23.281) от 30 января 2013 года соответственно.
На момент издания оспариваемого приказа действовало Положение о Министерстве экономики Ульяновской области, утвержденное постановлением Правительства Ульяновской области от 18 декабря 2007 года № 29/478 (с изменениями), пункт 2.2.7 которого предусматривал такое полномочие, как установление нормативов потребления коммунальных услуг потребителями в многоквартирных домах и индивидуальных жилых домах при отсутствии приборов учета.
Компетенция, порядок принятия и официального опубликования оспариваемого приказа соблюдены.
На основании постановления Правительства Ульяновской области от 03 апреля 2013 года № 113-П Министерство экономики и планирования Ульяновской области является правопреемником Министерства экономики Ульяновской области.
В силу части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений (к которым относятся и дела об оспаривании нормативных правовых актов), суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет законность оспариваемого акта или его части в полном объеме независимо от оснований, указанных в заявлении.
Рассматривая довод заявителя о несоответствии оспариваемого приказа требованиям Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 год № 306 в части использования расчетного метода вместо метода аналогов, суд исходит из следующего.
При установлении нормативов потребления коммунальных услуг применяются следующие методы, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306: метод аналогов; расчетный метод (пункт 19 Правил).
Метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями. Количество измерений должно отвечать условиям представительности выборки. Представительность выборки определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями.
Указанный метод применяется, если в выбранных многоквартирных домах или жилых домах техническая эксплуатация внутридомовых инженерных систем соответствует правилам пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме, которые утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 21 Правил).
Расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений (пункт 22 Правил).
Пункты 21 и 22 Правил закрепляют правило о приоритете метода аналогов, предусматривающего определение норматива потребления на основании данных о фактическом потреблении коммунальных ресурсов по приборам учета, по сравнению с расчетным методом. При этом пунктом 21 вводится процедура оценки представительности выборки.
Переход к расчетному методу не может быть осуществлен без обоснования причин, которые делают невозможным использование метода аналогов.
Отсутствие и недостаточность данных приборного учета связаны с условиями представительности выборки и обнаруживаются в случае, если выборка данных приборов учета не является показательной для использования метода аналогов.
При рассмотрении данного дела судом установлено, что инициатором установления нормативов было само Министерство экономики области, которое не предприняло надлежащих мер для исполнения пункта 21 Правил (необходимые данные для производства выборки Министерством не запрашивались и, соответственно, никакая работа в этом направлении не проводилась). Министерство экономики области изначально не стало предпринимать меры для установления нормативов методом аналогов.
Ссылка представителя Министерства экономики и планирования области на отчет ООО "Экспертно-консалтинговый центр" от 2011 года является несостоятельной, так как данный отчет никакого отношения к установлению нормативов потребления рассматриваемого коммунального ресурса не имеет, как по хронологии событий, так и по своей сути и содержанию. Данный отчет был составлен на основании действовавшего на 2011 год законодательства, которое к моменту принятия оспариваемого приказа изменилось.
Ссылка представителя Министерства экономики и планирования области на отсутствие данных для применения метода аналогов также несостоятельна, так как отсутствие таких данных вызвано бездействием самого Министерства, которое изначально фактически отказалось от исполнения пункта 21 Правил.
Представленные в материалы дела Министерством экономики и планирования области документы лишь подтверждают, что работа по исполнению Постановления Правительства РФ № 306 от 23 мая 2006 года для расчета нормативов с применением метода аналогов не проводилась, а имеющиеся в деле запросы, на которые муниципалитеты не ответили, свидетельствуют лишь об изначально выбранном Министерством расчетном методе.
Судом проанализированы заключения по расчетам, сделанные экспертной группой департамента по регулированию цен и тарифов Министерства экономики Ульяновской области в 2012 году и в 2013 году (для внесения изменений в приказ). Из этих расчетов видно, что формула № 34 приложения 37 к Правилам вообще не применялась.
При этом суд учитывает, что как в ходе досудебной подготовки дела к слушанию, так и во время рассмотрения дела, Министерству экономики и планирования области было разъяснено, что на нем лежит обязанность представить доказательства законности и обоснованности оспариваемого приказа. Дело слушанием откладывалось для представления Министерством доказательств в подтверждение своей позиции и доводов.
Весь объем представленных Министерством экономики и планирования области доказательств свидетельствует о нарушении положений Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, как при принятии оспариваемого приказа в первоначальной редакции, так и при внесении в него изменений в рассматриваемой части.
Довод о непредставлении муниципалитетами запрошенных Министерством экономики области данных по многоквартирным домам и недостаточность представленных данных, не является доказательством исполнения Министерством экономики области Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, так как данные запрашивались именно для применения расчетного метода. Поэтому указанный довод представителя Министерства экономики и планирования области, как довод для неприменения метода аналогов, суд считает надуманным.
Кроме того, при рассмотрении дела судом установлены иные нарушения, допущенные Министерством экономики области при установлении нормативов.
Так, согласно приказу Министерства экономики области от 06 сентября 2012 года № 06-284 в приказ от 17 августа 2012 года № 06-265 были внесены изменения, в том числе:
Примечание к приложению № 2 дополнено абзацем вторым следующего содержания:
"При расчете нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению учтены площади межквартирных лестничных площадок, коридоров, лестниц, колясочных помещений, тамбуров и иных помещений подъезда, являющихся общим имуществом в многоквартирном доме, исключая лифты, лифтовые шахты, подвальные и чердачные помещения."
Пояснения представителя Министерства экономики и планирования области в указанной части о том, что при расчете нормативов потребления брались площади общего имущества в многоквартирных домах, кроме лифтовых шахт, чердаков и подвалов, так как у Министерства экономики области были данные только по площадям лестничных клеток, не соответствуют действительности.
По мнению суда, само указанное изменение в оспариваемый приказ вводило исполнителей и потребителей коммунальных услуг в заблуждение.
Как уже указано в решении, Министерство экономики области вообще не использовало формулу № 34 приложения 37 к Правилам, одним из показателей которой является - общая площадь помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирных домах (кв. м).
Кроме того, в соответствии с пунктом 37 приложения и Правилам № 306 норматив потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды рассчитывается на основании расхода электрической энергии по следующим группам оборудования, являющегося общим имуществом многоквартирного дома:
осветительные установки - исходя из определяемых уполномоченным органом суммарной мощности установленных осветительных приборов, количества часов работы в году и коэффициента, учитывающего наличие перегоревших ламп, находящихся в стадии замены;
силовое оборудование лифтов, включая схемы управления и сигнализации, освещение кабин лифтов и лифтовых шахт, - исходя из определяемых уполномоченным органом суммарной мощности установленного оборудования, количества часов работы в году и среднегодового коэффициента использования мощности в режиме работы (подъем и спуск кабины), а также суммарной мощности установленного оборудования, количества часов работы в году и среднегодового коэффициента использования мощности в режиме ожидания;
системы противопожарного оборудования и дымоудаления, дверные запирающие устройства, усилители телеантенн коллективного пользования, насосное оборудование холодного и горячего водоснабжения, а также системы отопления и другое оборудование - исходя из мощности установленного оборудования и определяемых уполномоченным органом количества часов работы в году и среднегодового коэффициента использования мощности.
Производя расчет нормативов, Министерство экономики области использовало Нормы расхода электрической энергии на эксплуатационные нужды жилищного хозяйства местных Советов народных депутатов, утвержденные приказом Минжилкомхоза РСФСР от 25 декабря 1989 года № 283.
Суд находит данное использование Норм 1989 года необоснованным, противоречащим указанным выше Правилам № 306, где суммарные мощности, количество часов работы и т.д. определяются уполномоченным органом, то есть органом государственной власти субъекта РФ (пункт 3 Правил № 306). Доказательств того, что уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял соответствующие показатели, которые были бы использованы Министерством экономики области при расчетах нормативов потребления, не представлено.
Приказом Министерства экономики области от 28 января 2013 года № 06-17 в приказ от 17 августа 2012 года № 06-265 были внесены изменения, в результате которых приложение № 2 было изложено в новой редакции, все цифры нормативов были существенно изменены (1,48 на 0,123; 2,24 на 0,187; 2,55 на 0,213 и т.д.).
В силу пунктов 15 и 16 Правил № 306:
изменение нормативов потребления коммунальных услуг осуществляется в порядке, определенном для их установления.
Изменение нормативов потребления коммунальных услуг осуществляется в следующих случаях:
а) изменение конструктивных и технических параметров, степени благоустройства многоквартирного дома или жилого дома, климатических условий, при которых объем (количество) потребления коммунальных ресурсов (холодной воды, горячей воды, природного и (или) сжиженного углеводородного газа, электрической энергии, тепловой энергии, сточных бытовых вод, отводимых по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения) потребителем в многоквартирном доме или жилом доме изменяется более чем на 5 процентов;
б) внесение изменений в настоящие Правила в части, касающейся требований к составу нормативов потребления коммунальных услуг, условий и методов установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг.
Министерство экономики и планирования области обосновало изменение размера нормативов в 2013 году тем, что был принесет протест прокурора.
Однако, протест прокурора (копия представлена в материалы дела) не является основанием для изменения нормативов.
Внеся в 2013 году изменения в приказ, Министерство экономики области фактически согласилось с тем, что расчет нормативов был произведен неправильно.
Однако, неправильный расчет нормативов не являлся основанием для их изменения, а являлся основанием для признания приказа недействующим (утратившим силу).
Кроме того, при исчислении новых цифр нормативов никакими новыми данными Министерство экономики области не располагало. Изменение же нормативов должно производиться в том же порядке, что и для их установления.
Из содержания оспариваемого приказа следует, что норматив потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды дифференцирован в зависимости от этажности зданий, что не предусмотрено пунктом 37 раздела П приложения к Правилам. Согласно пункту 4 Правил № 306 (в редакции на момент принятия оспариваемого приказа) этажность учитывалась при определении нормативов потребления в отношении холодного и горячего водоснабжения.
Из оспариваемого приложения № 2 также усматривается, что норматив потребления коммунальной услуги рассчитан, в том числе, в отношении домов 6 - 9, 10 - 15, 16 и выше этажности, имеющих только осветительные установки. Однако, никаких доказательств того, что в Ульяновской области есть дома выше 6 этажей и не имеющие лифтов, не представлено.
С учетом совокупности выявленных противоречий приказа Министерства экономики области в оспариваемой части (приложение № 2) положениям Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, суд считает поданное заявление подлежащим удовлетворению.
Довод представителя Министерства экономики и планирования области о том, что оспариваемый приказ не нарушает права заявителя, суд считает несостоятельным.
Оспариваемые нормативы используются при расчете платы за потребленную коммунальную услугу. Эту плату потребители обязаны оплатить, а управляющие организации вправе получить в размере, подсчитанном в установленном законом порядке, а не произвольно.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая изложенное, приложение № 2 к приказу Министерства экономики Ульяновской области следует признать не действующим с момента принятия приказа.
В силу статьи 98 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с Министерства экономики и планирования Ульяновской области в пользу Некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" следует взыскать уплаченную при подаче заявления в суд государственную пошлину *** рублей.
Руководствуясь статьями 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление Некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" удовлетворить.
Признать не действующим приложение № 2 к приказу Министерства экономики Ульяновской области от 17 августа 2012 года № 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии приборов учета электрической энергии на территории Ульяновской области" (с изменениями) с момента принятия приказа.
Взыскать с Министерства экономики и планирования Ульяновской области в пользу Некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" уплаченную при подаче заявления в суд государственную пошлину *** рублей.
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционных жалоб, апелляционного представления в Верховный Суд Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца с момента принятия решения в окончательной форме.
Судья
КОРОЛЕВА А.В.
------------------------------------------------------------------
УЛЬЯНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 6 февраля 2014 г. по делу № 3-3/2014
Ульяновский областной суд в составе:
судьи Королевой А.В.,
при секретаре Б.Г.И.,
с участием прокурора Фомичева Д.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим приказа Министерства экономики Ульяновской области от 17 августа 2012 года № 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии приборов учета электрической энергии на территории Ульяновской области" (с изменениями) в части утверждения приложения № 2 "Нормативы потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды",
установил:
Некоммерческое партнерство "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" обратилось в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим приказа Министерства экономики Ульяновской области от 17 августа 2012 года № 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии приборов учета электрической энергии на территории Ульяновской области" (с изменениями) в части утверждения приложения № 2 к приказу, предусматривающему нормативы потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды.
Заявление мотивировало тем, что при расчете нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды был применен расчетный метод, как указано в самом оспариваемом акте. Однако, имелись основания для применения метода аналогов, предусмотренного Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, поскольку, согласно данных сайта Комитета ЖКХ администрации города Ульяновска по состоянию на 17 июня 2013 года, общий процент оснащенности многоквартирных домов приборами учета составляет 99%. Кроме того, при установлении оспариваемых нормативов Министерство не обращалось ни к исполнителям коммунальных услуг, ни к ресурсоснабжающим организациям с запросом о предоставлении данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в многоквартирных домах.
Применение Министерством расчетного метода, а не метода аналогов, привело к занижению нормативов потребления рассматриваемой коммунальной услуги, что существенно нарушает права и законные интересы управляющих компаний, товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов. Разница между нормативным и фактическим потреблением коммунальной услуги является существенной. Поскольку заранее известно, что собственники жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах не примут на общих собраниях решений о распределении между собой объема коммунальной услуги в размере превышения, то управляющие организации понесут прямые убытки, оплачивая за свой счет ресурсоснабжающей организации за фактически потребленный ресурс. Это усугубит экономическое положение управляющих организаций, вплоть до их банкротства.
Также обращает внимание в поданном заявлении, что Министерство при установлении нормативов использовало данные отчета, подготовленного ООО "Экспертно-консалтинговый центр" в 2011 году, в то время, как оспариваемые нормативы установлены и действуют с 17 августа 2012 года, и с изменениями от 28 января 2013 года.
Установление заниженных нормативов не стимулирует потребителей коммунальной услуги устанавливать индивидуальные приборы учета и нарушает общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики.
В судебном заседании представители Некоммерческого партнерства И.О.А. и С.Е.С. заявление поддержали, дав пояснения аналогичные содержанию поданного в суд заявления.
Представитель Министерства экономики и планирования Ульяновской области (правопреемник Министерства экономики Ульяновской области) М.О.А. просила в удовлетворении заявления отказать. Пояснила, что оспариваемый приказ принят в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, расчеты нормативов соответствует утвержденным формулам. Расчетный метод был использован в связи с тем, что методом аналогов подсчитать нормативы не имелось возможности. Вывод о невозможности использования метода аналогов основан на заключении ООО "Экспертно-консалтинговый центр" от 2011 года и отсутствии данных для применения метода аналогов, так как муниципалитеты на запрос о представлении соответствующих данных не ответили.
Выслушав участвующих в деле лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Фомичева Д.Ю., полагавшего необходимым заявление удовлетворить, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 16 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.
Частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
23 мая 2006 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 306 утверждены Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг (далее по тексту - Правила № 306), которые определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) и требования к их формированию.
Пунктом 3 Правил установлено, что нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - уполномоченные органы).
Приказом Министерства экономики Ульяновской области от 17 августа 2012 года № 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии индивидуального прибора учета электрической энергии на территории Ульяновской области" были утверждены нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению на общедомовые нужды - приложение № 2.
Впоследствии в приказ дважды вносились изменения от 06 сентября 2012 года № 06-284 и от 28 января 2013 года № 06-17.
На день рассмотрения заявления приложение № 2 к приказу действует в следующей редакции:
НОРМАТИВЫ ПОТРЕБЛЕНИЯ
КОММУНАЛЬНОЙ УСЛУГИ ПО ЭЛЕКТРОСНАБЖЕНИЮ
НА ОБЩЕДОМОВЫЕ НУЖДЫ
№ п/п
Группы оборудования, являющегося общим имуществом многоквартирного дома
Этажность здания
Норматив, кВт·ч на 1 кв. м общей площади помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирном доме, в месяц
1.
Осветительные установки
1 - 2
0,123
3 - 4
0,187
5
0,213
6 - 9
0,298
10 - 15
0,391
16 и выше
0,578
2.
Осветительные установки, системы противопожарного оборудования и дымоудаления, дверные запирающие устройства, усилители телеантенн коллективного пользования
1 - 2
0,128
3 - 4
0,192
5
0,217
6 - 9
0,300
10 - 15
0,400
16 и выше
0,610
3.
Осветительные установки, силовое оборудование лифтов, системы противопожарного оборудования и дымоудаления, дверные запирающие устройства, усилители телеантенн коллективного пользования
6 - 9
0,872
10 - 15
1,296
16 и выше
2,233
4.
Осветительные установки, силовое оборудование лифтов, системы противопожарного оборудования и дымоудаления, дверные запирающие устройства, усилители телеантенн коллективного пользования, насосное оборудование холодного и горячего водоснабжения, а также системы отопления и другое оборудование
1 - 2
0,128
3 - 4
0,230
5
0,283
6 - 9
0,947
10 - 15
1,387
16 и выше
2,341
Примечание:
Нормативы потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды установлены с применением расчетного метода.
Оспариваемый приказ и изменения были официально опубликованы в газете "Ульяновская правда": № 90 (23.215) от 22 августа 2012 года, № 102 (23.227) от 19 сентября 2012 года, № 10 (23.281) от 30 января 2013 года соответственно.
На момент издания оспариваемого приказа действовало Положение о Министерстве экономики Ульяновской области, утвержденное постановлением Правительства Ульяновской области от 18 декабря 2007 года № 29/478 (с изменениями), пункт 2.2.7 которого предусматривал такое полномочие, как установление нормативов потребления коммунальных услуг потребителями в многоквартирных домах и индивидуальных жилых домах при отсутствии приборов учета.
Компетенция, порядок принятия и официального опубликования оспариваемого приказа соблюдены.
На основании постановления Правительства Ульяновской области от 03 апреля 2013 года № 113-П Министерство экономики и планирования Ульяновской области является правопреемником Министерства экономики Ульяновской области.
В силу части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений (к которым относятся и дела об оспаривании нормативных правовых актов), суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет законность оспариваемого акта или его части в полном объеме независимо от оснований, указанных в заявлении.
Рассматривая довод заявителя о несоответствии оспариваемого приказа требованиям Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 год № 306 в части использования расчетного метода вместо метода аналогов, суд исходит из следующего.
При установлении нормативов потребления коммунальных услуг применяются следующие методы, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306: метод аналогов; расчетный метод (пункт 19 Правил).
Метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями. Количество измерений должно отвечать условиям представительности выборки. Представительность выборки определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями.
Указанный метод применяется, если в выбранных многоквартирных домах или жилых домах техническая эксплуатация внутридомовых инженерных систем соответствует правилам пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме, которые утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 21 Правил).
Расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений (пункт 22 Правил).
Пункты 21 и 22 Правил закрепляют правило о приоритете метода аналогов, предусматривающего определение норматива потребления на основании данных о фактическом потреблении коммунальных ресурсов по приборам учета, по сравнению с расчетным методом. При этом пунктом 21 вводится процедура оценки представительности выборки.
Переход к расчетному методу не может быть осуществлен без обоснования причин, которые делают невозможным использование метода аналогов.
Отсутствие и недостаточность данных приборного учета связаны с условиями представительности выборки и обнаруживаются в случае, если выборка данных приборов учета не является показательной для использования метода аналогов.
При рассмотрении данного дела судом установлено, что инициатором установления нормативов было само Министерство экономики области, которое не предприняло надлежащих мер для исполнения пункта 21 Правил (необходимые данные для производства выборки Министерством не запрашивались и, соответственно, никакая работа в этом направлении не проводилась). Министерство экономики области изначально не стало предпринимать меры для установления нормативов методом аналогов.
Ссылка представителя Министерства экономики и планирования области на отчет ООО "Экспертно-консалтинговый центр" от 2011 года является несостоятельной, так как данный отчет никакого отношения к установлению нормативов потребления рассматриваемого коммунального ресурса не имеет, как по хронологии событий, так и по своей сути и содержанию. Данный отчет был составлен на основании действовавшего на 2011 год законодательства, которое к моменту принятия оспариваемого приказа изменилось.
Ссылка представителя Министерства экономики и планирования области на отсутствие данных для применения метода аналогов также несостоятельна, так как отсутствие таких данных вызвано бездействием самого Министерства, которое изначально фактически отказалось от исполнения пункта 21 Правил.
Представленные в материалы дела Министерством экономики и планирования области документы лишь подтверждают, что работа по исполнению Постановления Правительства РФ № 306 от 23 мая 2006 года для расчета нормативов с применением метода аналогов не проводилась, а имеющиеся в деле запросы, на которые муниципалитеты не ответили, свидетельствуют лишь об изначально выбранном Министерством расчетном методе.
Судом проанализированы заключения по расчетам, сделанные экспертной группой департамента по регулированию цен и тарифов Министерства экономики Ульяновской области в 2012 году и в 2013 году (для внесения изменений в приказ). Из этих расчетов видно, что формула № 34 приложения 37 к Правилам вообще не применялась.
При этом суд учитывает, что как в ходе досудебной подготовки дела к слушанию, так и во время рассмотрения дела, Министерству экономики и планирования области было разъяснено, что на нем лежит обязанность представить доказательства законности и обоснованности оспариваемого приказа. Дело слушанием откладывалось для представления Министерством доказательств в подтверждение своей позиции и доводов.
Весь объем представленных Министерством экономики и планирования области доказательств свидетельствует о нарушении положений Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, как при принятии оспариваемого приказа в первоначальной редакции, так и при внесении в него изменений в рассматриваемой части.
Довод о непредставлении муниципалитетами запрошенных Министерством экономики области данных по многоквартирным домам и недостаточность представленных данных, не является доказательством исполнения Министерством экономики области Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, так как данные запрашивались именно для применения расчетного метода. Поэтому указанный довод представителя Министерства экономики и планирования области, как довод для неприменения метода аналогов, суд считает надуманным.
Кроме того, при рассмотрении дела судом установлены иные нарушения, допущенные Министерством экономики области при установлении нормативов.
Так, согласно приказу Министерства экономики области от 06 сентября 2012 года № 06-284 в приказ от 17 августа 2012 года № 06-265 были внесены изменения, в том числе:
Примечание к приложению № 2 дополнено абзацем вторым следующего содержания:
"При расчете нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению учтены площади межквартирных лестничных площадок, коридоров, лестниц, колясочных помещений, тамбуров и иных помещений подъезда, являющихся общим имуществом в многоквартирном доме, исключая лифты, лифтовые шахты, подвальные и чердачные помещения."
Пояснения представителя Министерства экономики и планирования области в указанной части о том, что при расчете нормативов потребления брались площади общего имущества в многоквартирных домах, кроме лифтовых шахт, чердаков и подвалов, так как у Министерства экономики области были данные только по площадям лестничных клеток, не соответствуют действительности.
По мнению суда, само указанное изменение в оспариваемый приказ вводило исполнителей и потребителей коммунальных услуг в заблуждение.
Как уже указано в решении, Министерство экономики области вообще не использовало формулу № 34 приложения 37 к Правилам, одним из показателей которой является - общая площадь помещений, входящих в состав общего имущества в многоквартирных домах (кв. м).
Кроме того, в соответствии с пунктом 37 приложения и Правилам № 306 норматив потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды рассчитывается на основании расхода электрической энергии по следующим группам оборудования, являющегося общим имуществом многоквартирного дома:
осветительные установки - исходя из определяемых уполномоченным органом суммарной мощности установленных осветительных приборов, количества часов работы в году и коэффициента, учитывающего наличие перегоревших ламп, находящихся в стадии замены;
силовое оборудование лифтов, включая схемы управления и сигнализации, освещение кабин лифтов и лифтовых шахт, - исходя из определяемых уполномоченным органом суммарной мощности установленного оборудования, количества часов работы в году и среднегодового коэффициента использования мощности в режиме работы (подъем и спуск кабины), а также суммарной мощности установленного оборудования, количества часов работы в году и среднегодового коэффициента использования мощности в режиме ожидания;
системы противопожарного оборудования и дымоудаления, дверные запирающие устройства, усилители телеантенн коллективного пользования, насосное оборудование холодного и горячего водоснабжения, а также системы отопления и другое оборудование - исходя из мощности установленного оборудования и определяемых уполномоченным органом количества часов работы в году и среднегодового коэффициента использования мощности.
Производя расчет нормативов, Министерство экономики области использовало Нормы расхода электрической энергии на эксплуатационные нужды жилищного хозяйства местных Советов народных депутатов, утвержденные приказом Минжилкомхоза РСФСР от 25 декабря 1989 года № 283.
Суд находит данное использование Норм 1989 года необоснованным, противоречащим указанным выше Правилам № 306, где суммарные мощности, количество часов работы и т.д. определяются уполномоченным органом, то есть органом государственной власти субъекта РФ (пункт 3 Правил № 306). Доказательств того, что уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации принял соответствующие показатели, которые были бы использованы Министерством экономики области при расчетах нормативов потребления, не представлено.
Приказом Министерства экономики области от 28 января 2013 года № 06-17 в приказ от 17 августа 2012 года № 06-265 были внесены изменения, в результате которых приложение № 2 было изложено в новой редакции, все цифры нормативов были существенно изменены (1,48 на 0,123; 2,24 на 0,187; 2,55 на 0,213 и т.д.).
В силу пунктов 15 и 16 Правил № 306:
изменение нормативов потребления коммунальных услуг осуществляется в порядке, определенном для их установления.
Изменение нормативов потребления коммунальных услуг осуществляется в следующих случаях:
а) изменение конструктивных и технических параметров, степени благоустройства многоквартирного дома или жилого дома, климатических условий, при которых объем (количество) потребления коммунальных ресурсов (холодной воды, горячей воды, природного и (или) сжиженного углеводородного газа, электрической энергии, тепловой энергии, сточных бытовых вод, отводимых по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения) потребителем в многоквартирном доме или жилом доме изменяется более чем на 5 процентов;
б) внесение изменений в настоящие Правила в части, касающейся требований к составу нормативов потребления коммунальных услуг, условий и методов установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг.
Министерство экономики и планирования области обосновало изменение размера нормативов в 2013 году тем, что был принесет протест прокурора.
Однако, протест прокурора (копия представлена в материалы дела) не является основанием для изменения нормативов.
Внеся в 2013 году изменения в приказ, Министерство экономики области фактически согласилось с тем, что расчет нормативов был произведен неправильно.
Однако, неправильный расчет нормативов не являлся основанием для их изменения, а являлся основанием для признания приказа недействующим (утратившим силу).
Кроме того, при исчислении новых цифр нормативов никакими новыми данными Министерство экономики области не располагало. Изменение же нормативов должно производиться в том же порядке, что и для их установления.
Из содержания оспариваемого приказа следует, что норматив потребления коммунальной услуги по электроснабжению на общедомовые нужды дифференцирован в зависимости от этажности зданий, что не предусмотрено пунктом 37 раздела П приложения к Правилам. Согласно пункту 4 Правил № 306 (в редакции на момент принятия оспариваемого приказа) этажность учитывалась при определении нормативов потребления в отношении холодного и горячего водоснабжения.
Из оспариваемого приложения № 2 также усматривается, что норматив потребления коммунальной услуги рассчитан, в том числе, в отношении домов 6 - 9, 10 - 15, 16 и выше этажности, имеющих только осветительные установки. Однако, никаких доказательств того, что в Ульяновской области есть дома выше 6 этажей и не имеющие лифтов, не представлено.
С учетом совокупности выявленных противоречий приказа Министерства экономики области в оспариваемой части (приложение № 2) положениям Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 306, суд считает поданное заявление подлежащим удовлетворению.
Довод представителя Министерства экономики и планирования области о том, что оспариваемый приказ не нарушает права заявителя, суд считает несостоятельным.
Оспариваемые нормативы используются при расчете платы за потребленную коммунальную услугу. Эту плату потребители обязаны оплатить, а управляющие организации вправе получить в размере, подсчитанном в установленном законом порядке, а не произвольно.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая изложенное, приложение № 2 к приказу Министерства экономики Ульяновской области следует признать не действующим с момента принятия приказа.
В силу статьи 98 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с Министерства экономики и планирования Ульяновской области в пользу Некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" следует взыскать уплаченную при подаче заявления в суд государственную пошлину *** рублей.
Руководствуясь статьями 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление Некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" удовлетворить.
Признать не действующим приложение № 2 к приказу Министерства экономики Ульяновской области от 17 августа 2012 года № 06-265 "Об установлении нормативов потребления коммунальной услуги по электроснабжению населением при отсутствии приборов учета электрической энергии на территории Ульяновской области" (с изменениями) с момента принятия приказа.
Взыскать с Министерства экономики и планирования Ульяновской области в пользу Некоммерческого партнерства "Саморегулируемая организация по совершенствованию системы управления жилищно-коммунальным хозяйством "Симбирский дом" уплаченную при подаче заявления в суд государственную пошлину *** рублей.
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционных жалоб, апелляционного представления в Верховный Суд Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца с момента принятия решения в окончательной форме.
Судья
КОРОЛЕВА А.В.
------------------------------------------------------------------